Виды источников муниципального права примеры

Источники муниципального права

Источники муниципального права – исходящие от государства или официально признаваемые им формы выражения и закрепления норм муниципального права, придания им общеобязательного характера.

Источники муниципального права устанавливают государственные и международные гарантии осуществления местного самоуправления, а также ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

Выделяют три группы источников муниципального права.

1. Нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне, Конституция РФ – главный источник муниципального права и федеральные законы. В Конституции содержатся нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (в ред. 21 июля 2007 г.) содержит нормы, раскрывающие смысл основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений. Его нормами закрепляются полномочия органов государственной власти РФ и ее субъектов в области местного самоуправления, перечень вопросов местного значения, которые находятся в ведении муниципальных образований, основы деятельности местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления, государственные гарантии местного самоуправления и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Европейская хартия местного самоуправления действует в рамках Совета Европы, членом которого Россия является с 1996 г. Хартия устанавливает важнейшие принципы организации местного самоуправления, а также гарантии прав местного самоуправления. Хартия была ратифицирована Россией в 1998 г. и в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ стала составной частью правовой системы РФ.

2. Нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации: конституции республик, уставы других субъектов Федерации, законы субъектов Федерации о местном самоуправлении, муниципальной службе, муниципальных выборах, местном референдуме и др. В эту группу входят акты высших должностных лиц субъектов (президентов, губернаторов и др.), постановления законодательных (представительных)органов государственной власти субъектов, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Федерации.

3. Нормативные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления: уставы муниципальных образований; общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования; решения представительных органов местного самоуправления, устанавливающие порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, и другие нормативные правовые акты муниципальных образований (муниципальные правовые акты).

Также источники муниципального права классифицируют: по юридической силе (уровень юридической силы правового акта зависит от вида акта, его места в системе правовых актов государства); по предметам ведения местного самоуправления, которые в этих источниках затрагиваются (по этому основанию они могут подразделяться на акты, касающиеся управления муниципальной собственностью, местными финансами); по кругу субъектов, их принявших (акты, которые принимает население муниципального образования, и акты, которые принимают органы местного самоуправления; акты органов государственной власти по вопросам местного самоуправления и акты муниципальных образований и т. д.) и др.

Источники муниципального права: понятие и виды.

В общей теории права принято различать понятия источника права в материальном и в формальном юридическом смыслах.

В первом значении под источником права понимаются те факторы, которые определяют сущностное содержание права. К ним принято относите прежде всего. материальные условия жизни общества, свойственные ему экономические отношения.

В юридическом смысле в качестве источника нрава рассматриваются формы, в которых объективируются правовые нормы, получают общеобязательность и общеизвестность. Формами, выполняющими такую функцию, выступают в РФ соответствующие нормативные правовые акты.

Таким образом, источниками муниципального права, в юридическом смысле, являются действующие в настоящее время в РФ правовые акты, содержащие нормы муниципального права.

Виды источников МП

Во-первых, Европейская Хартия местного самоуправления и другие международно-правовые акты, касающиеся местного (муниципального) самоуправления.

Внутрироссийская система источников муниципального права включает в себя три иерархически взаимосвязанных уровня нормативно-правовых актов.

К первому уровню относятся нормативно-правовые акты федерального уровня, содержащие нормы муниципального права.

Среди них важнейшее значение принадлежит действующей Конституции РФ. В ней содержится около двадцати статей, касающихся в той или иной степени местного самоуправления.

Однако, особое значение имеют положения статей 12. 130-133. Для муниципального права Конституция РФ является базовым источником права, но не ее главным источником’.

Следующую группу источников муниципального права федерального уровня составляют федеральные законы и федеральные конституционные законы, содержащие нормы муниципального права.

Среди этих законов первостепенное значение имеет Федеральный Закон от 12.08.95 № 154 , подписанный Президентом РФ 28 августа 1995 года и вступивший в силу с 1 сентября 1995 года, с последующими изменениями и дополнениями, внесенными в данный ФЗ. Можно с полным основанием сказать, что ФЗ № 154 является главным источником муниципального права РФ.

По своей форме и содержанию данный закон носит рамочный характер. Этим законом федеральный законодатель определил основы местного самоуправления в РФ. закрепил общие принципы организации и деятельности муниципальных образований в нашей стране.

Наряду с ФЗ № 154 к источникам муниципального права относятся также другие федеральные законы, содержащие отдельные муниципальные нормы. Среди них:

К источникам муниципального права федерального уровня относятся также:

1 ) Указы Президента РФ. содержащие нормы ‘ муниципального права и действующие в настоящее время (например.

2) нормативные постановления палат Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления (например, постановление ГД РФ и др.):

3) постановления Правительства РФ, содержащие нормы муниципального права (например, );

4) постановления и другие акты Конституционного Суда РФ, касающиеся местного самоуправления .

Ко второму уровню источников муниципального права относятся нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы муниципального права. Это: конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ о местном самоуправлении, о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, о муниципальной службе и другие. Главное требование к этой группе нормативно-правовых актов состоит в том, чтобы они не противоречили КОНСТИТУЦИИ РФ (т федеральным законам в части. касающейся общих принципов организации и деятельности местного самоуправления в РФ.

Наконец, к третьему уровню источников муниципального права относятся локальные (местные) нормативные правовые акты, содержащие нормы муниципального права. Речь идет о нормативных установлениях, прямо регулирующих общественные отношения на локальном уровне в сфере местного самоуправления и исходящие, прежде всего, от самих муниципальных образований (путем местного референдума)

Лекция 1: «Муниципальное право и его место в системе российского права»

1.4. Источники муниципального права

Источниками муниципального права являются правовые акты, содержащие муниципально-правовые нормы.

Существует три уровня источников муниципального права: федеральный, региональный, местный.

На федеральном уровне главным источником муниципального права служит Конституция Российской Федерации. В ней впервые в российском конституционном строительстве закрепляется местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, относящийся к основам конституционного строя, устанавливается принципиальное положение о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, фиксируются исходные начала и принципы местного самоуправления, гарантии его прав.

Важным источником муниципального права выступают федеральные законы, которые условно можно подразделить на две разновидности:

1) федеральные законы, специально регулирующие вопросы организации и функционирования местного самоуправления. В их числе — «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г., «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г.;

2) федеральные законы, составляющие законодательную основу других отраслей права (административного, жилищного, налогового и т.д.), но в той или иной мере затрагивающие вопросы местного самоуправления. Например, «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г., «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 октября 2002 г., «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г., «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г., Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г., Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации. и др. К этой же разновидности относятся федеральные законы, которые наделяют органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации с одновременной передачей материальных и финансовых средств.

К источникам муниципального права относятся федеральные подзаконные акты. В их числе: указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации; нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти.

К источникам муниципального права относятся также постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации; постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

К источникам федерального уровня относятся и законы, принятые до Конституции Российской Федерации 1993 г., которые применяются в части, не противоречащей ей.

На региональном уровне источниками муниципального права являются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Это их конституции и уставы, законы о местном самоуправлении, о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, о местном референдуме, о статусе депутата, выборного должностного лица, о муниципальной службе, о материальной и финансовой основах местного самоуправления, о полномочиях органов местного самоуправления, о собраниях (сходах) граждан, о территориальном общественном самоуправлении, об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

В группу источников муниципального права на этом уровне входят также акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также решения конституционных, уставных судов субъектов Российской Федерации.

На местном уровне источниками муниципального права выступают уставы муниципальных образований, нормативные правовые акты, принятые местным референдумом, органами, главами и другими должностными лицами местного самоуправления.

Кроме того, к источникам муниципального права относятся общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью российской правовой системы. Поэтому Европейскую Хартию местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицированную Федеральным законом от 11 апреля 1998 г., необходимо рассматривать в качестве важного источника российского муниципального права. К источникам муниципального права следует отнести и договоры, заключаемые между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Источники научной дисциплины муниципального права;

Понятие «источник муниципального права» основывается на общем понятии источника права, определяемом как форма выражения права. Нормы муниципального права, как и иные правовые нормы, устанавли­ваются, изменяются, а также отменяются в определенных формах, кото­рые придают содержащимся в них положениям и правилам официаль­ное общеобязательное значение. Таким образом, источники муниципаль­ного права — это исходящие от государства или официально признаваемые им формы выражения и закрепления норм муниципального права, придания им общеобязательного характера.

Источникам муниципального права присуще те же признаки, что и источникам права вообще. Это, во-первых, нормативный характер содержащихся них предписаний и, во-вторых, обязательность для исполне­ния, которая обеспечивается средствами государственного воздействия.

Своеобразие источников муниципального права проявляется прежде всего в том, что они связаны с организацией и функционированием мест­ного самоуправления как формы осуществления народом своей власти на местном (муниципальном) уровне, посредством которой население самостоятельно и под свою ответственность решает вопросы местного значения с учетом исторических и иных местных традиций. Источники •муниципального права устанавливают государственные и международ­ные гарантии осуществления местного самоуправления, а также ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед на­селением и государством. Ими определяется правотворческая деятель­ность органов и должностных лиц местного самоуправления, а также населения, от которых исходят муниципальные правовые акты.

Источники муниципального права характеризуются множественностью, которой присуща определенная иерархия. Это обусловлено, в ча­стности, тем, что нормы муниципального права содержатся в правовых актах, принимаемых на различных уровнях публичной власти в государ­стве, обладающих разной юридической силой.

Характеризуя источники муниципального права, следует отметить усиливающуюся в последние годы роль такого вида источников, как об­щепризнанные принципы и нормы международного права, междуна­родные договоры Российской Федерации. Федеральный закон 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления, определяя правовую основу местного самоуправления, начинает перечисление правовых актов, ее составляющих, с международных источников мест­ного самоуправления.

Можно выделить три группы источников муниципального права с уче­том различных уровней правового регулирования муниципальных отно­шений.

К первой группе относятся нормативные правовые акты, принимае­мые на федеральном уровне. Это прежде всего Конституция РФ — глав­ный источник муниципального права. В ней содержатся нормы, закреп­ляющие исходные начала и принципы организации местного само­управления, гарантии прав местного самоуправления.

Местному самоуправлению посвящена специальная глава Консти­туции РФ — гл. 8.

Конституция РФ признает местное самоуправление в качестве од­ной из основ конституционного строя, необходимой формой осуществ­ления народом своей власти (ст. 3» 12). Она закрепляет принцип равной защиты всех форм собственности, включая и муниципальную (ст. 3), Согласно Конституции (ст. 72) установление общих принципов орга­низации местного самоуправления относится к совместному веде­нию Российской Федерации и ее субъектов.

Конституция определяет сферу деятельности местного самоуправ­ления: самостоятельное решение населением вопросов местного значе­ния, управление муниципальной собственностью.

Она гарантирует судебную защиту местного самоуправления, запре­щает ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральными законами, допускает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государст­венными полномочиями, а также содержит иные положения, определяющие конституционные основы организации и осуществления мест­ного самоуправления (ст. 130—133 и др.).

К источникам муниципального права относятся федеральные зако­ны. Важнейший из них — Федеральный закон 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Также, как и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. с одноименным на­званием (его действие должно прекратиться со дня вступления нового Закона 2003 г. в полном объеме), указанный Закон содержит нормы, рас­крывающие смысл основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений.

Его нормами закрепляются не только полномочия органов государ­ственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области мест­ного самоуправления и перечень вопросов местного значения, которые находятся в ведении муниципальных образований, но и основы деятель­ности местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граж­дан и другие формы осуществления местного самоуправления, государст­венные гарантии местного самоуправления и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Вместе с тем Федеральный закон 2003 п внес существенные коррек­тивы в сложившуюся организационно-территориальную структуру ме­стного самоуправления, установив:

а) единообразную территориальную организацию местного само­управления во всех субъектах Федерации (за исключением городов фе­дерального значения);

б) дифференциацию предметов ведения, объектов муниципальной собственности муниципальных образований в зависимости от их вида и статуса;

в) перечень обязательных органов местного самоуправления, фор­мируемых в каждом муниципальном образовании;

г) формы межмуниципального сотрудничества и т. д.

К источникам муниципального права относится Европейская хартия местного самоуправления, которая действует в рамках Совета Европы, членом которого Россия является с 1996 г. Хартия устанавливает важ­нейшие принципы организации местного самоуправления, а также га­рантии прав местного самоуправления.

Хартия была ратифицирована Россией в 1998 г. в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ стала составной частью правовой системы Российской Федерации. Вместе с тем следует иметь в виду, что Конститу­ция РФ и федеральные законы закрепляют более высокий, чем преду­смотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления. Это обстоятельство дало Конституционному Суду РФ основание признать отдельные нормы Уста­ва (Основного закона) Курской области, которые по существу воспроиз­водили положения пп. 2 и 3 ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления (в них шла речь о государственном контроле за деятельностью орга­нов местного самоуправления), не соответствующими Конституции РФ в той мере, н какой они создают возможность произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения [5] .

Нормы муниципального права содержатся в федеральных законах от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы и Россий­ской Федерации», от 26 ноября 1996 г. № 1ЗЯ-ФЗ «Об обеспечении кон­ституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть из­бранными и органы местного самоуправления» и др.

Кроме того, к источникам муниципального права относятся и дру­гие федеральные акты, затрагивающие вопросы местного самоуправ­ления, К ним относятся: Гражданский кодекс (содержит положения о муниципальной собственности и др.); Налоговый кодекс (содержит положения о местных налогах и др.); Бюджетный кодекс (содержит положения о бюджетном процессе в муниципальных образованиях и др.); Земельный кодекс (определяет полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений и др.), а также феде­ральные законы от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации го­сударственного и муниципального имущества», от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предпри­ятиях» и др.

Источниками муниципального права являются указы Президен­та РФ и постановления Правительства РФ, содержащие муниципально-правовые нормы (например, Указ от 22 октября 1998 г, «О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации», постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких участков»).

Нормы муниципального права могут содержаться в нормативных правовых актах других федеральных органов исполнительной власти. В качестве примера можно привести Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденные при­казом Минфина России от 11 декабря 2002 г., которыми руководствуются муниципальные образования при составлении и исполнении своих бюд­жетов.

Особым видом источников муниципального права являются реше­ния Конституционного Суда РФ (например, постановление от 30 мая 1996 г. № 13-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об об­щих принципах организации местного самоуправления с Российской Федерации») [6] .

Вторую группу источников составляют нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации; конституции республик, уставы других субъектов Федерации, законы субъектов Федерации о местном самоуправлении, о муниципальной службе, о муниципальных выборах, о местном референдуме и др. Кроме того, в эту группу входят акты высших должностных лиц субъектов (пре­зидентов, губернаторов и др.), постановления законодательных (пред­ставительных) органов государственной власти субъектов, акты прави­тельств, других органов исполнительной власти субъектов Федерации, в которых устанавливаются, изменяются или отменяются нормы муни­ципального права.

В третью группу источников входят нормативные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований, органами местного самоуправления и должностными ли­цами местного самоуправления: уставы муниципальных образований; общеобязательные правила по предметам ведения муниципального об­разования; решения представительных органов местного самоуправле­ние устанавливающие порядок управления и распоряжения муници­пальной собственностью, и другие нормативные правовые акты муни­ципальных образований (муниципальные правовые акты).

Источники муниципального права можно также классифицировать и по другим основаниям; по юридической силе (уровень юридической си­лы правового акта, являющегося источником муниципального права, зависит от вида акта, его места в системе правовых актов государства и других факторов); по предметам ведения местного самоуправления, ко­торые в этих источниках затрагиваются (по этому основанию они могут подразделяться на акты, касающиеся управления муниципальной соб­ственностью, местными финансами, определяющие порядок приня­тия и изменения уставов муниципальных образований и т, д.); по кругу субъектов, их принявших (акты, которые принимает население муници­пального образования, и акты, которые принимают органы местного самоуправления; акты органов государственной власти по вопросам местного самоуправления и акты муниципальных образований и т. д«) и др.

Особое место среди источников муниципального права занимают договоры, которые могут заключать между собой муниципальные обра­зования, а также муниципальные образования и другие субъекты права.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» расширил практику договорных отношений в системе местного самоуправления. Так, дого­воры и соглашения могут заключаться органами местного самоуправле­ния в целях развития межмуниципального сотрудничества, а также меж­дународных и внешнеэкономических связей. Органы местного само­управления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, могут заключать соглашения с органами местного самоуправле­ния муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий.

Муниципальное право в качестве своего источника признает также обычай. Это обусловлено прежде всего тем, что организация и деятель­ность местного самоуправления осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций, представляющих собой разновидность обычаев.

Признание обычая как традиционно сложившегося и широко при­меняемого правила поведения содержит Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», который предусматривает, что общины и иные формы общественного самоуправления создаются в целях защиты искон­ной среды обитания, сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры и что органы местного самоуправ­ления обеспечивают права малочисленных народов на защиту исконной среды их обитания, традиционного образа жизни и хозяйствования. Опре­деление обычая коренных малочисленных народов как правила ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни дает Федеральный закон от 7 мая 2001 г N9 49-ФЗ «О территориях традиционно­го природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (ст. 1).

Муниципальное право как научная дисциплина:

Термин «муниципальное право Российской Федерации», как уже го­ворилось, используется для названия не только соответствующей отрас­ли права, но и научной дисциплины, имеющей своим предметом изуче­ние муниципального права как отрасли права,

Если муниципальное право — отрасль российского права — имеет своей задачей регулирование общественных отношений, возникающих в процессе организации и деятельности местного самоуправления, то задачей научной дисциплины является раскрытие сущности местного самоуправления, его своеобразия как формы организации власти наро­да, содержания муниципальных отношений.

Одна из важных проблем организации и деятельности местного са­моуправления касается соотношения власти местного самоуправления (муниципальной власти) и государственной власти. Местное само­управление и государственная власть в Российской Федерации тесно взаимосвязаны — у них единый источник: власть народа. Однако это разные формы осуществления народовластия.

Научная дисциплина муниципального права рассматривает местное самоуправление как форму не только гражданской самостоятельности и активности, по и осуществления публичной власти, публично-властной деятельности наряду с ее государственной формой реализации. Она раскрывает содержание принципов, лежащих в основе организации ме­стного самоуправления в городских, сельских поселениях и в других му­ниципальных образованиях. В ее предмет входят также вопросы о правовой, территориальной, организационной и финансово-экономиче­ской основах местного самоуправления, его функциях и предметах ведения.

Научная дисциплина муниципального права анализирует полномо­чия органов местного самоуправления и практику их реализации. Она выявляет и изучает общие закономерности муниципально-правового регулирования общественных отношений, обобщает практику приме­нения норм муниципального права, практику деятельности муници­пальных органов и на этой основе разрабатывает научно обоснованные рекомендации в целях повышения эффективности деятельности орга­нов местного самоуправления и муниципально-правового регулирова­ния. Ее задачей является изучение условий и средств, обеспечивающих самостоятельность муниципальных образований, их органов в решении вопросов местного значения, а также ответственность муниципальных органов и должностных лиц местного самоуправления перед населени­ем, государством, физическими и юридическими лицами.

Муниципальная деятельность охватывает по существу все сферы ме­стной жизни и в силу этого носит комплексный характер. Научная дис­циплина муниципального права изучает и раскрывает взаимодействие норм муниципального права с нормами других отраслей права, тесно взаимосвязанных с муниципальным правом.

Предмет научной дисциплины муниципального права составляют не только нормы муниципального права и регулируемые ими общест­венные отношения, существующие в данное время, но и практика пра­вового регулирования организации и деятельности местной власти на предыдущих этапах развития российской государственности. Научная дисциплина муниципального права изучает формы организации мест­ной власти и их правовое регулирование, взятые в развитии.

При изучении муниципального права научная дисциплина обраща­ется к зарубежному муниципальному опыту. Россия входит в Совет Европы, в рамках которого действует Европейская хартияместного самоуправления, отражающая западный опыт правового регулирова­ния местного самоуправления. Изучение зарубежного опыта местного самоуправления имеет важное значение для становления и развития му­ниципального права в нашей стране.

Научная дисциплине муниципального права изучает нормы муни­ципального права и регулируемые ими общественные отношения, ис­пользуя при этом научные методы: исторический, сравнительно-правовой, статистический, конкретно-социологический и др.

Таким образом, научная дисциплина муниципального праваэто со­вокупность знаний, идей, теорий о местном самоуправлении, о формах и практике его осуществления и правового регулирования.

Муниципальное право как научная дисциплина имеет свою систе­му, под которой понимается логически обоснованное расположение в опре­деленной последовательности теоретических положений, знаний, состав­ляющих ее содержание.

Система научной дисциплины муниципального права имеет в своей основе структуру отрасли права, которую она изучает. Вместе с темп ней выделяются разделы, которые отсутствуют в системе одноименной от­расли права.

1. Введение в муниципальное право. В этом разделе рассматриваются: понятие муниципального права как отрасли права и научной дисципли­ны, предмет и источники муниципального права как отрасли права и на­учной дисциплины, а также вопросы истории муниципального права.

2. Местное самоуправление в системе народовластия. В этом разделе изучаются: понятие, система, принципы и функции местного само­управления, соотношение в системе местного самоуправления прямой и представительной демократии, ассоциации и союзы муниципальных образований.

3. Основы местного самоуправления. Самостоятельное решение на­селением вопросов местного значения (под свою ответственность) воз­можно при наличии определенных условий. Такими необходимыми условиями реализации местного самоуправления выступают основы деятельности местного самоуправления: правовая, территориальная, организационная и экономическая.

4. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления. В веде­нии муниципальных образований находятся вопросы местного значе­ния. Кроме того, отдельными государственными полномочиями могут наделяться органы местного самоуправления. В данном разделе рас­сматриваются: понятие и правовое регулирование предметов ведения местного самоуправления, компетенция органов местного самоуправ­ления в различных сферах жизнедеятельности населения.

5. Гарантии местного самоуправления. В этом разделе изучаются: понятие и система гарантий местного самоуправления; гарантии, обес­печивающие организационную и финансово-экономическую самостоя­тельность местного самоуправления; судебная и иные правовые формы защиты местного самоуправления.

6. Ответственность органов местного самоуправления и должност­ных лиц местного самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления в соответствии с законодательством несут ответствен­ность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами, В данном разделе анализируют­ся понятие и формы ответственности в системе местного самоуправле­ния, а также обеспечение законности в деятельности органов и должно­стных лиц местного самоуправления.

Научное исследование муниципального права как отрасли права осуществляется на основе источников одноименной научной дисцип­лины.

К числу источников относятся прежде всего правовые акты, закреп­ляющие и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправ­ления. Особая роль в формировании теоретической базы муниципально­го права принадлежит Конституции РФ, которая содержит положения, раскрывающие природу местного самоуправления, сущность муници­пальной деятельности, роль местного самоуправления в системе наро­довластия. Конституционные положения о местном самоуправлении, составляющие важнейшую часть содержания научной дисциплины му­ниципального права, получают свое развитие те федеральных законах, других нормативных правовых актах, устанавливающих муниципаль­но-правовые нормы. Они также являются источниками научной дисци­плины муниципального права.

Федеративное устройство нашего государства, национальные и ме­стные традиции и обычаи обусловливают особенности организации местного самоуправления в различных регионах страны. Поэтому для изучения тенденций развития муниципального права, своеобразия муниципально-правового регулирования важное значение имеют консти­туции республик в составе Федерации, уставы других ее субъектов, зако­ны и иные нормативные правовые акты по вопросам местного само­управления, уставы муниципальных образований. Данные правовые акты также относятся к источникам научной дисциплины муниципаль­ного права.

Наряду с юридическими источниками теоретическую базу научной дисциплины муниципального права составляют труды ученых, в кото­рых разрабатываются и исследуются проблемы муниципального права, история его развития, К числу теоретических источников муниципаль­ного права как научной дисциплины относятся прежде всего фундамен­тальные труды ученых и видных деятелей земского движения дореволюци­онной России, Игнорирование в течение десятилетий отечественного опыта земского и городского самоуправления как неприемлемого для советского государственного строительства привело, по существу, к забвению научных достижений в области местного самоуправления, принадлежащих ученым дореволюционной России. Многие дискусси­онные сегодня проблемы (такие, как природа местного самоуправле­ния, его соотношение с государственным управлением и др.) были в свое время исследованы с использованием зарубежного и отечествен­ного муниципального опыта в научных трудах В, П, Безобразова, А. И. Васильчикова, Б. Б. Веселовского, А. Д, Градовского, И. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, В. Н. Лешкова, М, И, Свешникова и др.

Источниками научной дисциплины муниципального права являют­ся работы, посвященные проблемам местного управления в советский период развития нашей государственности, Они представляют интерес для формирования муниципального права по крайней мере с точки зре­ния, во-первых, опыта работы местных представительных и исполни­тельных органов советской власти, который не потерял своего значения и сегодня; во-вторых, критического анализа развития местных органов власти в нашей стране.

В последние годы появились работы по вопросам местного само­управления, в которых обобщается практика муниципальной деятель­ности в нашей стране, разрабатываются актуальные проблемы организации и деятельности власти на местном уровне. Они имеют большое значение для формирования теоретической базы местного самоуправле­ния и в силу этого также относятся к теоретическим источникам науч­ной дисциплины муниципального права.

Наконец, еще одним источником муниципального права какнауч­ной дисциплины является практика муниципальной деятельности в на­шей стране. Разработка и исследование проблем муниципального права осуществляются на основе анализа практической деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов, отнесенных к их ведению.

§ 3. Отдельные источники муниципального права

Конституция РФ. Особую роль в регламентации местного самоуправления играет Конституция РФ. В литературе высказываются мнения о том, что, с сугубо теоретической точки зрения, в Конституции можно было бы и не определять общий статус местного самоуправления, достаточно было признать, что государство гарантирует местное самоуправление.

См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 2001. С. 176.

Таким образом, в основе иерархии муниципального законодательства находится Конституция РФ. В ее нормах местное самоуправление характеризуется как одна из основ конституционного строя страны, форма народовластия, они закрепляют негосударственный, но властно-публичный статус органов местного самоуправления. Конституция распространяет на местное самоуправление республиканскую организацию аппарата власти, но выводит его из сферы действия принципа разделения власти, учреждает институт муниципальной собственности, указывая, что муниципальная собственность признается и защищается наравне с частной, государственной, иными формами собственности (гл. 1). В ней определено, что местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Население осуществляет местное самоуправление непосредственно (с помощью форм прямой демократии), а также через органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления, согласно Конституции РФ, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Конституция предусматривает необходимость гарантий учета мнения населения при изменении границ местного самоуправления, самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления. Конституция предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, судебную защиту местного самоуправления, обязательность компенсации дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в связи с решениями государственных органов, запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных самой Конституцией и федеральными законами.

Международные договоры РФ. Уступая по юридической силе Конституции РФ (только она непосредственно воплощает государственный суверенитет России), а следовательно, и законам РФ о поправках к Конституции РФ, международные договоры обладают приоритетом по отношению к иным актам российского законодательства. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Для отечественного местного самоуправления основополагающим международным актом является Европейская хартия местного самоуправления. Существует точка зрения, согласно которой Хартия по юридической силе выше Конституции РФ , однако с этим вряд ли можно согласиться.

См.: Дмитриев Ю., Тарасов О. Европейская хартия местного самоуправления и российское законодательство // Право и жизнь. 1997. N 12. С. 162 — 172.

Совет Европы, признавая роль местных сообществ в развитии демократии, создал в 1957 г. Постоянную конференцию местных и региональных властей европейских стран (с июня 1994 г. — Конгресс местных и региональных властей Европы). Конференция в 1968 г. выступила с предложением принять в целях защиты и усиления самостоятельности местных властей Декларацию принципов местного самоуправления. Инициативу поддержала парламентская Ассамблея Совета Европы, и такая Декларация была принята. Постоянная конференция вынесла на рассмотрение Комитета министров Совета Европы подготовленный на основе Декларации проект Европейской хартии местного самоуправления. В окончательном виде Хартия была принята Комитетом министров в июне 1985 г. в форме конвенции и открыта к подписанию 15 октября того же года. В этот день Хартию подписали Австрия, Бельгия, Дания, Франция, ФРГ, Греция, Италия, Лихтенштейн, Люксембург, Португалия, Испания. В последующем к ним присоединились другие европейские страны. 28 февраля 1998 г. министр иностранных дел РФ подписал от имени Российской Федерации Европейскую хартию местного самоуправления. 11 апреля 1998 г. Президент РФ подписал Федеральный закон о ратификации Хартии .

См. об этом: Основы Европейской хартии местного самоуправления. М., 2000. С. 8 — 10.

Европейская хартия местного самоуправления содержит принципиальные положения об организации местного самоуправления. Ряд из них странами, ратифицировавшими Хартию, обязательно должны вводиться во внутреннее законодательство. Среди названных положений:

признание и, по возможности, закрепление в конституции государства принципа местного самоуправления (ст. 2);

определение местного самоуправления как права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Данное право реализуется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Согласно ст. 3 «это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом»;

указание на то, что основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом, что не исключает предоставления органам местного самоуправления иных полномочий для выполнения конкретных задач. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти. Статус местных выборных лиц также должен обеспечивать свободное осуществление их мандата. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными (п. п. 1, 2 и 4 ст. 4, п. 1 ст. 7);

допущение изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом (ст. 5);

увязывание административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, целями обеспечения законности и конституционных принципов. Административный контроль может включать контроль целесообразности, но в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления (п. 2 ст. 8);

закрепление права органов местного самоуправления в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им конституцией или законом. По меньшей мере, часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом (п. п. 1 — 3 ст. 9);

закрепление права органов местного самоуправления при осуществлении своих полномочий в рамках закона сотрудничать и вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес (п. 1 ст. 10);

закрепление права органов местного самоуправления на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления (ст. 11).

Законодательные источники. Положения Конституции РФ, Европейской хартии местного самоуправления получили развитие в Федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г., вступающем в силу, за исключением его отдельных положений, с 1 января 2006 г. Он призван заменить одноименный Закон от 28 августа 1995 г., носит комплексный характер и играет роль своеобразных основ законодательства о местном самоуправлении. Его соотношение с иными законами муниципальной направленности рассматривается в юридической литературе как сочетание статутного и отраслевых; базового и видовых законов ; систематизированного акта и тематических законов .

См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы. С. 86, 179.

См.: Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 7.

Указанный Закон дополняется рядом иных законов, направленных на регулирование отношений местного самоуправления, в том числе Федеральными законами от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» , от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» .

СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5497; 1998. N 26. Ст. 3005.

СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 224; 2002. N 30. Ст. 3029.

Закон от 6 октября 2003 г. обладает приоритетом по отношению к законам, регулирующим отношения местного самоуправления, в части закрепления принципиальных территориальных, организационных и правовых форм местного самоуправления (территория и границы муниципальных образований, структура органов местного самоуправления, порядок их деятельности, акты органов местного самоуправления и порядок их принятия). При регулировании иных отношений местного самоуправления приоритет может принадлежать и другим актам федерального законодательства. Так, при регулировании муниципальных бюджетных, налоговых отношений большей юридической силой должны обладать соответственно БК РФ и НК РФ.

В конечном итоге на регулирование отношений местного самоуправления направлен ряд ключевых федеральных законов, в том числе кодексов. Среди них Гражданский, Трудовой, Уголовный, Бюджетный, Налоговый, Земельный, Водный, Лесной кодексы, Кодекс об административных правонарушениях, Федеральный закон от 12 июня 2002 г.

СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253; 2004. N 33. Ст. 3368.

Закон от 6 октября 2003 г. предусматривает принятие законов, устанавливающих порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, государственные минимальные социальные стандарты, порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и т.п.

В основе законодательства о местном самоуправлении субъектов Федерации, строящегося на фундаменте общероссийского законодательства, лежат нормы конституций республик в составе России, уставов других субъектов, посвященные регулированию местного самоуправления. На их базе принимаются законодательные акты субъектов Федерации: комплексные (о местном самоуправлении), специализированные (о порядке выборов органов и должностных лиц местного самоуправления, о порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований и др.).

Подзаконные источники. Источниками муниципального права могут выступать постановления палат Федерального Собрания РФ. В качестве примера можно привести Постановление Государственной Думы от 10 июля 1996 г. «О ходе исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения» .

СЗ РФ. 1996. N 30. Ст. 3576.

На федеральном уровне регулирование вопросов местного самоуправления осуществляется Указами Президента РФ, в том числе от 23 мая 1996 г. «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов» , от 24 мая 1996 г. «О Федеральной комплексной программе развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы» , от 10 марта 1997 г. «О мерах по реализации Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» , от 15 октября 1999 г. «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» .

СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2666.

СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2667.

Российская газета. 1997. 12 марта.

СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5011.

По вопросам местного самоуправления, требующим единой регламентации в границах всей Российской Федерации, принимаются постановления Правительства РФ. В качестве примера можно привести Постановления: от 27 декабря 1995 г. «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления» , от 15 августа 1997 г. «О Совете руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве Российской Федерации» , от 19 января 1998 г. «О федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации» .

СЗ РФ. 1996. N 2. Ст. 121.

СЗ РФ. 1997. N 34. Ст. 3984.

СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 486.

Муниципальную направленность имеют и акты отдельных федеральных министерств и ведомств. Так, Приказом Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ (в настоящее время упразднено) утверждена Инструкция по составлению реестра муниципальных образований в РФ . Приказом Государственного комитета по жилищной и строительной политике (в настоящее время упразднен) от 26 июня 1998 г. утвержден ряд материалов по реализации концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, в том числе образцы муниципального контракта на организацию и исполнение поставки товаров, работ, услуг для муниципальных нужд, договора на исполнение муниципального заказа по техническому обслуживанию, санитарному содержанию и текущему ремонту жилищного фонда и придомовых территорий.

См.: Российская газета. 2001. 22 февр.

Муниципальные правовые акты. К числу подзаконных источников муниципального права относятся акты муниципальных образований, органов местного самоуправления. Занятие правотворческой деятельностью вытекает из правовой природы местного самоуправления и является выражением народовластия . Муниципальный нормативный акт (нормативный акт местного самоуправления) — решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее, изменяющее общеобязательные правила. В число муниципальных правовых актов наряду с нормативными актами входят акты индивидуальные, правоприменительные, содержащие индивидуальные нормы.

См.: Кулушева М.А. Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 27.

В ряду муниципальных нормативных актов центральное место занимают уставы муниципальных образований. Устав представляет собой комплексный, кодификационный акт. Органы местного самоуправления в рамках собственных правотворческих полномочий принимают и иные нормативные правовые акты. Подробнее о муниципальных правовых актах будет рассказано в гл. 13 настоящего учебника.

Договорные источники. Определенное место в системе источников муниципального права занимают нормативные договоры. В 90-е годы XX в. активно заключались договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, предметом которых были и вопросы местного самоуправления. Так, п. 1 ст. 2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия) от 29 июня 1995 г. определялась необходимость разграничения полномочий исполнительных органов власти РФ и Республики Саха (Якутия) в сфере разработки и реализации общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления . Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти Иркутской области и входящего в ее состав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 27 мая 1996 г., в частности, к предметам совместного ведения сторон Договора были отнесены формирование финансовой и экономической основы местного самоуправления в области и в округе (ст. 2), право областных и окружных органов власти устанавливать административную ответственность за нарушение актов органов местного самоуправления (ст. 10) .

См.: Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий / Сост. И.В. Гранкин, М.В. Деменков, В.Б. Исаков и др. М., 1997. С. 124.

См.: там же. С. 398, 403.

Однако в настоящее время практика заключения таких договоров и соглашений в связи с негативным отношением к ним федерального центра пошла на убыль. Наблюдается процесс расторжения ранее заключенных договоров. В деле разграничения предметов ведения и полномочий федеральный центр делает ныне акцент не на договорном, а на законодательном механизме. В то же время договорная практика разграничения предметов ведения и полномочий крайне важна в так называемых сложноустроенных субъектах Федерации (Иркутская, Тюменская области), в состав которых входят другие субъекты Федерации. И те, и другие имеют равный статус, равные предметы ведения и полномочия, в том числе в сфере местного самоуправления. Представляется, что четко разграничить предметы ведения и полномочия в сложноустроенных субъектах Федерации без заключения договоров и соглашений невозможно.

Договорная форма используется муниципальными образованиями для создания союзов (ассоциаций) муниципальных образований, решения иных вопросов.

Судебные источники. Важный источник муниципального права — правовые позиции Конституционного Суда РФ, который неоднократно обращался к проблематике местного самоуправления .

См. Постановления Конституционного Суда РФ: от 30 мая 1996 г. «По делу о проверке конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. N 3; от 24 января 1997 г. «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708; от 16 октября 1997 г. «По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. N 42. Ст. 4002; от 3 ноября 1997 г. «По делу о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда» // СЗ РФ. 1997. N 45. Ст. 5241; от 10 июня 1998 г. «По делу о проверке конституционности положений п. 6 ст. 4, пп. «а» п. 3 и п. 4 ст. 13, п. 3 ст. 19 и п. 2 ст. 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных права и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. N 5; от 30 ноября 2000 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области» // Российская газета. 2000. 19 дек.; от 2 апреля 2002 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. N 3.